以综合保税区（以下简称综保区）为代表的海关特殊监管区域正在成为引领开放型经济建设的重要平台。海关总署近日印发《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》，从政策供给、功能拓展、手续简化等方面提出23条改革举措，助力把综保区建设成为新时代全面深化改革开放的新高地。

海关总署自贸区和特殊区域发展司司长陈振冲介绍说，此次出台的举措有以下特点：一是推动综保区由原来的“两头在外”为主，转变为对内对外双向开放并重的经济功能区，畅通国内国际双循环。二是促进贸易便利化，优化全流程监管。三是支持功能业态拓展，提出加快建立适应高端制造业和研发维修等生产性服务业发展的政策环境、营商环境，增强区内外产业联动，进一步降低制度性交易成本。四是统筹好发展和安全，推动健康有序发展。五是提升综合治理能力、强化配套保障。

“当下，受国内外政经形势影响，我国外贸发展面临诸多挑战和问题，特别是近期，我国进出口增速出现负增长现象，这需要更好发挥综保区等开放平台的作用。”中国贸促会专家委员会委员、国际商会中国国家委员会海关和贸易便利化委员会副主席、中海国际咨询有限公司执行董事秦阳表示，以综合保税区为主体的海关特殊监管区域在吸引外商直接投资、促进产业转型升级和扩大对外贸易规模等方面发挥着日益重要、不可或缺的作用。

数据显示，2020年至2022年，全国海关特殊监管区域分别实现进出口值6.3万亿元、7.8万亿元、8.4万亿元，3年跨越3个万亿元台阶，对同期全国进出口值增长的贡献度分别为122.8%、22.2%和19.6%。今年前7个月，全国特殊区域进出口值4.48万亿元，同比增长0.8%，较同期全国外贸增速高0.4个百分点。

在秦阳看来，作为开放型经济发展和国内国际双循环发展的重要基础设施，作为国内目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的海关特殊监管区域，综保区在促进开放型经济发展方面潜力巨大。

从全国看，综保区充分体现了“小区域，大作为”的特点。2022年，以综保区为主体的特殊区域进出口值8.4万亿元，同比增长7.4%，占同期全国外贸进出口总值的19.9%，以不到十万分之五的国土面积，贡献了全国近五分之一的外贸进出口值。

从地方看，综保区有力带动了地方开放型经济发展。秦阳举例说，河南新郑综保区进出口值已经从2011年的不到47亿元跃升到2022年的4700亿元，约占全省外贸进出口的近六成，实现了“十年连增”和“百倍翻番”，以仅仅5平方公里的面积成功推动了16.7万平方公里的河南省外贸翻倍高速增长。

不过，综保区的高质量发展还面临着诸多挑战。秦阳举例说，国内综保区存在严重的发展不均衡现象，部分综保区存在单位面积投资强度低、外贸产出低、税收贡献低的“三低”情况，个别综保区甚至长期闲置缺少企业入驻，造成严重的资源浪费，必须严格坚持“控制总量、优化存量、限制增量”的原则，实现稀缺资源的合理布局和充分利用。再如，有关综保区管理的政策体系，还存在优化和升级的空间，如一般纳税人试点存在的共性问题、综保区与自贸试验区的“政策倒挂”问题、区内外联动推动“保税+”业务全面试点问题等等。

“作为综保区管理的牵头单位，建议海关加强与商务、税务、外汇等部门的政策协调，形成整体合力，继续推动制度创新，持续优化营商环境，形成推动综保区蓬勃发展的最优政策环境。”秦阳认为，这次公布的方案一旦实施，将积极推动全国综保区业务的功能拓展和制度创新，从而实现综保区从传统的国际要素接口向未来的开放经济枢纽的转型，这也将为积极建设自贸试验区提供更多、更好的实践样本和案例支持，同时在推动先进产业升级转型、促进外贸业态丰富完善、夯实外贸外资基础、推动外贸体量发展方面发挥更大作用。